روشهای ایرانی (بهروز رضایی منش)
استادیار گروه مدیریت دولتی دانشگاه علامه طباطباییروشهای ایرانی (بهروز رضایی منش)
استادیار گروه مدیریت دولتی دانشگاه علامه طباطباییفساد اداری: بهروز رضایی منش
مساله‌ی فساد در دولت و حکومت، یکی از عمده نگرانی‌های مدیریت عمومی است. فساد گسترده بازتابی است از عملکرد ضعیف دولت. عملکرد ضعیف دولت می تواند موجب از بین رفتن توسعه‌ی اقتصادی و اجتماعی شود. حکومت فاسد یعنی حکومتی که از منابع مالی و طبیعی دولت به‌طور مستقیم سوء استفاده می‌کند و فساد به‌گونه‌ای فراگیر و نافذ در سراسر موسسه ها و نهادهای اجتماعی گسترده می‌شود، از نظام سیاسی به ساختار اداری و به حوزه خصوصی.
آنان که رشوه می‌دهند و می‌گیرند، می‌توانند ثروت و دارایی ملتی را از آنان سلب کنند و مقدار کمی را برای فقیرترین شهروندان به‌‌جا گذارند.
بر اساس مطالعات و بررسی‌های سازمان ملل متحد، فساد می‌تواند ثبات و امنیت اجتماعی را به معرض خطر بیاندازد، ارزش‌های اخلاقی و دموکراسی را تحلیل برده و توسعه‌ی سیاسی و اقتصادی و اجتماعی را به‌مخاطره افکند.
در مجمع عمومی سازمان ملل، همه کشورها به‌خصوص کشورهای در حال توسعه، توسعه‌ی اقدامات رسمی و فرآیندهای دولت برای غلبه بر وظیفه‌ی پیچیده و در حال رشد جلوگیری از فساد را در اولویت بالا قرار داده اند. تجربه به ما آموخته که دولت‌ها باید از این‌که کارگزارانشان (کارگزاران دولتی) بالاترین استانداردها از کمال و درستی، حفظ می‌کنند، مطمئن گردند. آزادی و شفافیت از یک سو، محکم کردن دستگاه قضایی از سوی دیگر با توجه به ارائه نیازهای در حال تغییر سیستم اجرایی اداری اصلی ترین عوامل ایجاد این اطمینان محسوب می‌گردد.
فساد چیست؟
عموماً هیچ کس معنی فساد را نپذیرفته است. فساد در حکومت به‌صورت استفاده‌ی نادرست از مدیریت دولتی و داشتن اختیارات قانونی برای به‌دست آوردن منفعت شخصی درک شده است. استرفلد فساد را چنین تعریف کرده است:
1. فعالیت‌هایی که توسط بخش خصوصی بیرون حکومت انجام می‌شود در جهت منتفع نمودن یک مقام دولتی به‌منظور وادار کردن وی در صدور دستور جهت تغییر، لغو، فسخ، احیای قوانین یا خط مشی‌های قانونی که برای آن بخش خصوصی سود و منفعت فوری و مستقیم دارد.
2. فعالیت‌هایی که توسط افراد درون سازمان برای به‌دست آوردن منفعت برای خودشان یا اقوام و دوستان‌اشان با استفاده از موقعیت‌اشان به درخواست یا قبول منفعتی از افراد خصوصی در عوض گرفتن مزایایی از جانب آنها (افراد خصوصی) یا حتی تصویب و لغو برخی قوانین سازمانی که اثر آن فوراً و مستقیماً بر روی منافع خودشان خواهد بود.
3. فساد آن نوع پرداخت‌هایی که به‌صورت غیرقانونی به نمایندگان دولت با هدف تامین سود یا جلوگیری از هزینه ها انجام می‌شود. این پرداخت‌ها بر روی رفتار پرداخت‌کننده و دریافت‌کننده اثر می‌گذارد.
4. هیئت سانتانام؛ فساد را این‌گونه تعریف می‌کند: اجرای قدرت به‌طور نامناسب و خودخواهانه و نفوذ و تاثیر مقام دولتی یا جایگاه‌های ویژه برخی مشاغل در زندگی عمومی.
5. سازمان " شفافیت بین المللی" فساد را این‌گونه تعریف کرده است: "سوء استفاده از قدرت عمومی برای نفع شخصی".
اساساً فساد تابعیت منافع عمومی از منافع شخصی را در بر دارد که شامل تخطی و تجاوز از هنجارها و قوانین است. معانی و مفاهیم فساد بسیار گسترده می‌باشد و در این‌که این مفهوم پیچیده و پدیده‌ی اجتماعی چند بعدی با جلوه‌های مختلف است، هیچ مخالفتی وجود ندارد.
فساد: بد یا خوب؟
اکنون به‌طور گسترده‌ای به رسمیت پذیرفته شده است که فساد هم اثرات منفی و هم نتایج خوبی بر روی فرآیندها و برای حکومت‌های پیشرفته دارد. هم‌چنین باور ]در حال ازدیاد[ بر این است که فساد مدل‌های جدیدی به خود گرفته است. این محدوده از قبول پول یا پاداش‌های دیگر برای اعطای قراردادها، نقض روشهای کاربردی برای پیش‌برد منافع شخصی شامل رشوه دادن به برنامه‌های توسعه‌یافته یا شرکت‌های چندملیتی، رشوه‌ها برای حمایت قانونی و انحراف از منابع عمومی برای منفعت شخصی، چشم‌پوشی‌کردن از فعالیت‌های غیرقانونی یا مداخله در امور قضایی می‌شود. هم‌چنین شکل‌ها و گونه‌های فساد شامل قوم پرستی، دزدی‌های پیش پا افتاده، قیمت‌های گزاف، ساختن پروژه‌هایی که وجود خارجی ندارند، مخفی‌کردن لیست حقوق، جمع‌آوری مالیات، تقلب در ارزیابی مالیات می‌شود.
برخی از اقتصاد دانان بر این باورند که فساد فی نفسه همیشه هم برای پیشرفت جامعه مضر نیست. به‌عنوان مثال استرفلد این چنین استدلال می‌کند که "آن دسته از اعمال فساد که اقتصاد را به سمت بازار آزاد هدایت می‌کند، به صورت اقتصادی مفیدند. و آن دسته که مانع ایجاد بهره برداری از بازار می شوند به‌طور اقتصادی مضر می باشند."
استدلال این چنین است که "جایی که قوانین حکومت بی‌خود و محدودکننده و یا پیچیده است، اگر سیستم می‌تواند با یک فساد کوچک، کارآمدتر فعالیت کند در این‌صورت، فساد ممکن است مزایایی داشته باشد". اما هیچ سند و مدرک محکمی برای دفاع از این استدلال و هم‌چنین دفاع از دیگر اثرات نامطلوب فساد وجود ندارد.
برعکس بیش‌تر محققان ادعا می‌کنند که فساد بد است و مانع پیشرفت در تمامی سطوح و تمامی بخش ها می‌شود. فساد در حقیقت اثر مطلوبی در اجرای اداری و پیشرفت اقتصادی اجتماعی دارد. لگو بیان می‌کند که "اطلاعات موجود اظهار می دارد که فساد اثری زیان‌آور روی بهره‌وری (راندمان ) و. . . پیشرفت اقتصادی دارد حتی در شرایط فساد بی‌خطر (خوش‌خیم) هزینه‌هایی که موجب ضرر زدن به اجرای اداری می‌شود بالغ بر منافع ناشی از راندمان (بازده) اقتصادی است به نظر می‌رسد که کمی شک در مورد این‌که تحت شرایط فساد گسترده و یا منظم و اصولی، بهره‌وری اقتصادی، هر دو با اجرای اداری و سیاسی، تا پایین‌تر از سطح مطلوب و نقطه‌ی کمال کاهش پیدا می‌کند و نباید این خیر و سعادت عمومی را پایین‌تر آورد."
به‌طور واضح، فساد موجب افزایش هزینه‌های اداری و ضرر و زیان‌هایی در منافع دولت می‌شود و در اجرای فعالیت‌های دولتی و حتا در فرآیندها و فعالیت‌های دولت برای مبارزه و کاهش فساد مشکل می‌آفریند. هم‌چنین منجر به جابجایی در اهداف، و تعویض آن با مزایای کارکنان می‌شود.
علل فساد:
فساد فراگیر و ظاهراً در حال توسعه می‌باشد اما احساس می‌شود که مساله و مشکل را باید بیش‌تر و جدی‌تر در سطوح عالی سیاسی جست تا در سطح اداری. ویتال؛ مامور عالی رتبه مراتب مرکزی دولت هند می نویسد: شاید ریشه‌ی رشد زیاد پول کثیف در فرهنگ فساد حاکم بر سیستم سیاسی ما باشد. او توضیح می دهد که فساد سیاسی منجر به فساد اداری می‌شود که به‌نوبه‌ی خود منجر به فساد تجاری و نیز جرم سیاسی می‌شود.
ویتال پنج عامل را به‌عنوان دلایل اصلی و اساسی فساد در اداره و حکومت معرفی کرده است:
1. کمیابی کالاها و خدمات
2. تشریفات زائد یا مقررات دست و پا گیر که مشوق پول سریع است.
3. عدم شفافیت در سیستم و رویه‌ی عمل
4. قوانین ایمنی بخشی چون "همه بی گناهند مگر عکس آن ثابت شود."
5. قوم پرستی در میان فساد
دلایلی که منجر به فساد می‌شود:
دلایل سیاسی
به‌طور گسترده احساس می‌شود که بیش‌ترین (اولین) دلیل فساد، سیاسی است. در این اواخر ننگ‌ها و رسوایی‌ها و موارد فساد بسیار زیادی اتفاق افتاده است.
قابل ذکر است معادله HDW (1987) کلاهبرداری امنیتی هارشاد (1993) رشوه JMM در مقابل نخست وزیر P. V ناراسیمها (1992)، کلاهبرداری فدر (1999-2000)، جین هاوالا، کلاهبرداری اورآ، کلاهبرداری واردات شکر، رسوایی مخابراتی، رسوایی UTI 64 تقلب‌های متعدد در بانک های ملی، کلاهبرداری درواژه (2001)، کلاهبرداری مهر کاغذی. در کنار موارد مفاسد اشخاص، بد نام‌ترین‌اشان کلاهبرداری کیدنی است که توسط دکتر امیت یکی از اعضای مهم مجموعه برای همیشه جاودانی شد. . . سال‌هاست که به دادگاه کشیده می‌شوند اما بعید به نظر می‌رسد که مقصر، مجازات شود.
دموکراسی به شهروندان، اجازه انتخاب رهبران سیاسی صادق و پاک را می دهد. اما این کار یک علاج مطمئن برای حل مساله فساد نیست. فرآیند انتخابات دموکراتیک هم نتوانسته از نیروی عظیم فساد مصون بماند. اگرچه انتخابات می‌تواند مانع استمرار فساد نیروهای فاسد شود، ولی چنین به‌نظر می‌رسد که حتا دیگر نمی‌توان و نباید چشم امید زیادی به قدرت و پاک ماندن دموکراسی‌ها داشت. بعضی رهبران سیاسی، سیاست‌های کثیف را در قدرت دارند حتی اگر شهروندان از اعمال خلاف قانونی آنها باخبر باشند. بعلاوه، رشوه ها معمولا در ساختن حزب یا طرفداران سیاسی و مبارزه انتخاباتی استفاده می‌شود. به‌طور مثال، در انتخابات بعضی از کشورها اضلاع قدرت توان "مهندسی انتخابات" دارند. از کارکردهای دموکراسی جلوگیری از قدرت مطلقه و ممانعت از استمرار قدرت در دست یک فرد یا گروه یا حزب است. لازمه‌ی حفظ این کارکرد دموکراتیک واقعی بودن آزادی و امنیت و مصونیت در فعالیت‌های سیاسی احزاب و رسانه ها و شهروندان و امکان افشاگری (که نقش اساسی در کنترل و مدیریت فساد دارند) است.
بنگاه های تجاری که سهمی در تصمیمات سیاسی دارند راحت ترین منبع سرمایه هستند آنها انتظار تعویض در شکل فرصتها برای رسیدن به پول سریع و التفات‌های دیگر را دارند. در فرانسه، ایتالیا و تا حدودی در هند طرفداران سیاسی را تحت سلطه‌ی سیاستمداران تجاری در آورده‌اند. در برخی کشورها از جمله هند و تایلند، رشوه‌های کوچک به رای دهندگان (معمولاً فقرا) یک چهره انتخاباتی خوب بجا می‌گذارد. بردباری و اغماض و یا تشویق فساد توسط یکی از نخبگان حاکم، به فساد، اعتبار می‌بخشد و موجب ریخته شدن قبح آن می‌شود. تا زمانی که نخبگان سیاسی آمادگی مجازات نیروهای خودی را نداشته باشند، فساد آنها گسترش خواهد یافت.
رشوه ها به‌عنوان مشوق پرداخت به مقامات دولتی: عواملی هست که به موقعیت اقتصادی مربوط است مشکل به نظر می‌رسد که انتظار دولت صادق و پاک راد در کشوری که حکومت اداری آن فاسد است را داشت.
تا آن زمان که دریافتی‌های کارکنان و کارگزاران حکومتی کم و حقیرانه است، فساد، میل به فساد و توسعه‌ی فساد ادامه خواهد داشت. رشوه‌ها می‌توانند پرداخت شوند و یا دریافت گردند. (در هر جا مانند برای دریافت خدمت خوب یا دریافت خدمت سریع‌تر یا در ارزیابی مالیات). بنابراین همواره فرضیه این است که کارمندان کم حقوق و دیگر مقامات دولتی و کسانی که با عموم مردم در تماس هستند سعی در گرفتن پول با اذیت و آزار مردم را دارند. مطالعات نشان می‌دهند که در جوامعی که نظام پرداختی‌های پلیس بهبود یافته است گرفتن پول از مردم هم کاهش پیدا کرده است.
ادراک و احساس مردم این است که کارکنان سطوح پایین سازمان‌ها مانند آبدارچی‌ها، کارپردازان، کارمندان، کارشناسان بازرسی و ثبت و صدور مجوز و ساخت و غیره و برخی از روسای ادارات هیچ احساس مسوولیتی و ترسی در اجرای وظایف مردم ندارند و منتظرند تا در قبال کاری که برای شهروندان انجام می‌دهند، پول یا سرویسی از آنان دریافت کنند. متاسفانه برای جلوگیری از این‌گونه سوءاستفاده‌های اداری اقدامات موثر زیادی صورت نمی‌پذیرد.
مدیران و سیاستمداران نیز برای تامین اهداف شخصی و سیاسی خود از از مکانیزم‌های فساد استفاده می‌کنند. دادن هدیه و صدور مجوزها و تامین انتظارات نمایندگان پارلمان ها نیز در میان آنان رایج است. دپارتمان‌ها، پلیس، نهادهای شهرداری، ثبت زمین ها، مالیات فروش، مالیات بر درآمد، مالیات کالاهای داخلی و گمرک ها شناخته شده اند که مردم را اذیت کنند. و حتی کارهای معمولی و پیش پا افتاده نمی تواند بدون دادن رشوه به کارکنان سطوح پایین تر انجام شود.
گیل، توضیح واضحی به‌دست می‌دهد از این‌که چه‌گونه در پایتخت دهلی، مرکز قدرت، سازمان‌های DDAو ACD نمایندگان دولت، مسئولان توزیع برق، فساد نظام مندی پیاده می‌کنند و چه‌گونه مقامات دولتی، فعالانه گرفتن زمین و ساخت و سازهای غیرمجاز، نقل و انتقال وسایل نقلیه را انجام می‌دهند. حتی برخی شهروندان مصمم برای آسودگی بیش‌تر، به مقامات ارشد دولتی و مقامات دپارتمان‌ها نزدیک می شوند و با آنها روابط دوستانه ایجاد می‌کنند.
ماموران کارگزار کار و وظایف خود را انجام نمی‌دهند تا زمانی که پرداختی صورت نگیرد. ترک وظایف، اذیت و آزار شهروندان، فقدان اخلاق کاری در ماموران خدمات شهری، نبود هیچ گونه فهم و تصور مسئولیت و پاسخ‌گویی، همه و همه فساد را پرورش خواهد داد.
